王英津：論“一國兩制”臺灣方案中的管治、自治與共治

 

王英津 

 

作者 王英津 中國人民大學兩岸關系研究中心主任、國發(fā)院研究員

 

目前研究界關于“一國兩制”臺灣方案的探索，多聚焦于中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元劃分基礎上的權力劃分及配置。香港的“一國兩制”實踐表明，這樣的二元劃分及權力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實踐中會產生諸多弊害，故我們應將“管治與自治”的二元劃分及權力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元劃分及權力配置，亦即在中央管治與臺灣特別行政區(qū)高度自治二元劃分及權力配置基礎上增加兩岸共治的制度平臺，并在此基礎上打造兩岸共同利益，以實現兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉變，有助于從統(tǒng)一后的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學地設計“一國兩制”臺灣方案。

 

一、“一國兩制”臺灣方案中的管治

 

鄧小平同志1987年在會見香港基本法起草委員會委員時指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。······如果中央把什么權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害”（參見《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第221頁）。鄧小平同志的這一論述，雖然是針對起草香港基本法而言的，但對于當下研究界探索“一國兩制”臺灣方案仍具有重要的參考價值。從中央的角度說，擁有并行使對臺灣特別行政區(qū)的管治權是由其職責所決定的。從臺灣特別行政區(qū)的角度說，享有高度自治權是由作為中國一個地方行政單位的地位所決定的，故應服從中央的管治。未來兩岸統(tǒng)一不僅要體現在兩岸的政權統(tǒng)一，而且還要體現在中央對臺灣特別行政區(qū)能夠實行有效管治。從法理上說，有效管治是中央對臺灣特別行政區(qū)行使主權的具體體現，倘若中央對統(tǒng)一后的臺灣特別行政區(qū)不能實行有效管治，也就談不上真正意義上的統(tǒng)一。為保障統(tǒng)一后中央對臺灣特別行政區(qū)實行有效管治，我們設計“一國兩制”臺灣方案時就必須鋪設相應的管治制度管道，以此作為未來對臺灣特別行政區(qū)實施管治的制度抓手。從香港實施“一國兩制”的制度安排來看，當年并沒有設置充分的管治制度管道。例如，中央通過對香港特別行政區(qū)進行司法授權，允許香港特別行政區(qū)享有獨立的司法權和終審權，現在回頭看，當年中央授權時并沒有預留對香港特別行政區(qū)進行司法管治的制度管道和抓手，致使中央在反制香港反對派利用司法權從事“反中亂港”活動時，深感制度抓手不足，從而導致管治效果不彰。這啟示我們，探索“一國兩制”臺灣方案時，對授予臺灣特別行政區(qū)享有司法權的制度安排就應審慎，即使中央授予臺灣特別行政區(qū)享有部分獨立的司法權和終審權，也應預留必要的實施司法管治的制度抓手；除司法權之外，中央在進行其他授權時也要鋪設必要的未來實施管治的制度抓手。這一點，對于我們探索和設計“一國兩制”臺灣方案至關重要。

 

二、“一國兩制”臺灣方案中的自治

 

按照大陸“和平統(tǒng)一、一國兩制”方針，兩岸統(tǒng)一后，中央授權臺灣特別行政區(qū)實行“一國兩制”、高度自治。這意味著在保證“一國”的前提下，最大限度地允許臺灣特別行政區(qū)享有自治權。盡管如此，臺灣特別行政區(qū)仍是中國單一制國家結構形式下的地方行政單位，但它既不同于大陸的普通省、直轄市和自治區(qū)，也不同于聯邦制下具有相對獨立性的邦或州。兩岸統(tǒng)一后，但凡涉及國家統(tǒng)一和主權的事務，如外交、國防等，均由中央政府統(tǒng)一管理；涉及臺灣特別行政區(qū)內部的事務，則由臺灣人民自己管理，中央政府不予介入。值得注意的是，這種高度自治權并非臺灣特別行政區(qū)所固有的，而是由中央通過法律形式授予的。

 

關于“一國兩制”下臺灣特別行政區(qū)的性質和自治地位，因為兩岸統(tǒng)一進程尚未發(fā)展到那一步，故大陸官方目前尚未對此作出具體論述。但按照一般性推理，應類似于香港基本法第十二條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。值得提及的是，也有臺灣藍營學者將其界定為“中國單一制下具有公法人地位的自治團體”。盡管臺灣特別行政區(qū)是中國單一制國家結構形式下享有高度自治權的一個地方行政單位，但因其具有類似于西方國家“地方自治團體的公法人地位”，便決定了中央與臺灣特別行政區(qū)的關系并非單一制下一般的中央與地方關系，而是一種特殊的中央與地方關系。例如，英國、日本等國家的中央與地方關系，就不是通常意義上的管治與被管治關系，而是中央與具有公法人地位的地方自治團體之間的合作伙伴關系。因此，中央對臺灣特別行政區(qū)的管治手段和方式也不可能是簡單化的、直接的行政管治，而更多的要依照憲法、法律法規(guī)對臺灣特別行政區(qū)進行領導、監(jiān)督和調控。臺灣特別行政區(qū)作為地方行政區(qū)域的性質，決定了其自治權的運行必有其法定邊界，而非“完全自治”。究竟哪些權限屬于高度自治的范圍，哪些不屬于高度自治的范圍，需要充分論證、科學設計和認真界分。

 

兩岸統(tǒng)一后，如果缺乏相應的配套制度安排，臺灣特別行政區(qū)的高度自治很容易演化為排斥中央管治的“自我封閉管治”。原因主要如下：一是“兩制”的隔離。“在處理港澳和臺灣的問題上，我們采取‘一國兩制’的方針，我搞我的社會主義，你搞你的資本主義，‘井水不犯河水’，我不會在港澳和臺灣搞社會主義，你也不要把資本主義的一套搬到內地來”（參見《江澤民會見安子介一行時的談話》，載1989年7月12日《人民日報》）。在“兩制”隔離下，特別行政區(qū)往往存有片面擴大高度自治的傾向，致使高度自治潛含著排斥中央管治的風險因子，故必須通過配套的制度設置加以防范。二是臺灣特別行政區(qū)的高度自治權在缺乏有效監(jiān)督的情況下，很容易出現排斥中央管治的現象，故在授予臺灣特別行政區(qū)高度自治權的同時，要加強對其權力行使的監(jiān)督。兩岸統(tǒng)一后，中國單一制國家結構形式會更加復雜，這給未來國家治理體系和治理能力的現代化建設提出了許多新課題、新挑戰(zhàn)，亟待學界和政界加強研究，并提出解決方案。

 

三、“一國兩制”臺灣方案中的共治

 

從香港“一國兩制”實踐看，出現過將“兩制”異化為“分別治理”的現象，這種現象在實踐中容易轉化為對中央管治權的排斥，這與中央所主張的“一國兩制”的內涵相去甚遠，推行中央（或內地）與香港特別行政區(qū)的共治正是對這一現象的糾偏。香港“一國兩制”實踐表明，中央對特別行政區(qū)的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因為管治和自治不能改變“你的是你的”、“我的是我的”的割裂局面，存在著難以打造雙方共同利益的局限。過去我們對此有所疏忽，認為單單依靠授予香港特別行政區(qū)高度自治權，讓其享有寬松的自治環(huán)境，就可以增進他們的政府認同和國家認同，但事實表明，這些認知有些簡單化了。鑒于此，中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統(tǒng)一后，兩種不同制度的長期“并立存異”，有其利也有其弊，故在實施“并立存異”時，一定要有高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光，適時地鋪設一些向“求同共治”發(fā)展和轉化的政策軌道。今后探索“一國兩制”臺灣方案時應積極推動中央（或大陸）與臺灣的共治，從這一意義上說，共治是中央政府旨在推動兩岸一體化建設，在堅持“一國兩制”、高度自治基礎上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，其目的是在“一國兩制”框架下弱化管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它們的優(yōu)勢，讓臺灣同胞參與國家發(fā)展大局，參與國家治理實踐，共享國家發(fā)展機遇，推動臺灣地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，進而實現共同發(fā)展，以此縮小兩岸差異，消弭分離意識。兩岸統(tǒng)一后，應積極鼓勵臺灣同胞參與大陸的中國式現代化建設。這種參與不僅指經濟建設方面的參與，也包括政治建設方面的參與。為此，建議中央從頂層設計的高度來推動共治理念的落實，探索“一國兩制”臺灣方案時要搭建推動兩岸共治的制度平臺，至少要預留兩岸共治的制度空間。兩岸共治的形式包括參與式共治和合作式共治，前者如給來大陸學習、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的臺灣同胞提供同等待遇，鼓勵他們參與大陸的經濟社會建設等，后者目前尚未形成（類似于內地與港澳合作推動的粵港澳大灣區(qū)建設）。通過兩岸共治，增進兩岸共識，凝聚共同利益，只有這樣，才能確保“一國兩制”在臺灣的實施沿著正確道路前行。因此，設置兩岸共治平臺，應是“一國兩制”臺灣方案的重要內容。統(tǒng)一后，這一內容應載入中央制定的《臺灣特別行政區(qū)基本法》。

 

需要指出的是，強調兩岸共治并不違背“一國兩制”精神。為更清晰地理解這一點，需要區(qū)分“一國兩制”的形式意涵與實質意涵。從形式上看，“一國兩制”側重強調“兩種制度”并存，但從實質上說，“一國兩制”側重強調對弱勢一方的保護，即保護臺灣特別行政區(qū)行之多年的政治經濟社會制度，防止祖國大陸（強勢方）分享臺灣特別行政區(qū)（弱勢方）的既得利益，防止中央對臺灣特別行政區(qū)事務的過度介入。即使實行共治，未來中央仍然不干涉臺灣特別行政區(qū)自治范圍內的事務，也不參與臺灣特別行政區(qū)內部的競爭性選舉等，但臺灣特別行政區(qū)民眾可以來大陸就業(yè)，分享祖國大陸所提供的資源和機遇，并在適度領域內參與祖國大陸的管理事務。因此說，兩岸共治是新時代對“一國兩制”意涵的豐富和發(fā)展。

 

四、堅持管治、自治和共治的有機統(tǒng)一

 

堅持管治、自治和共治的有機統(tǒng)一，是今后實行“一國兩制”的題中之義和基本要求。盡管我們在設計“一國兩制”臺灣方案時不一定會直接寫明三種治理形式的具體字樣，但這三種治理形式的價值和精神卻一定要貫穿其中，并實現它們之間的三個有機統(tǒng)一。

 

一是堅持管治與自治的有機統(tǒng)一。在香港回歸初期，為打消國際社會和香港社會的疑慮，充分發(fā)揮香港自身的優(yōu)勢，中央在“一國兩制”實踐問題上過多強調“不干預”，加之香港社會片面強調特別行政區(qū)高度自治，無形之中淡化了中央對香港特別行政區(qū)的管治，實踐證明，這種做法產生了諸多負面效應。對此，中央在2014年6月發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書中就提出了“中央全面管治權”的概念，并強調中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權的有機結合。但是，中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權并非同一性質、同一位階的權力，而存在源流之別，中央全面管治權是本源性權力，特別行政區(qū)高度自治權是派生性權力。所以，國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會上指出：“中央政府對特別行政區(qū)擁有全面管治權，這是特別行政區(qū)高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區(qū)依法享有的高度自治權。”從強調特別行政區(qū)高度自治權到強調在此基礎上的中央全面管治權，并實現兩者的有機結合，是香港“一國兩制”實踐不斷深化、治理模式日臻完善的重要經驗。這啟示我們，探索“一國兩制”臺灣方案時，不僅要賦予臺灣特別行政區(qū)高度自治權，而且更應充分體現中央對臺灣特別行政區(qū)的有效管治權，兩者不可偏廢，同時要鋪設中央行使有效管治權的制度抓手。從中央角度說，既要積極行使對臺灣特別行政區(qū)的有效管治權，又要支持和保障臺灣特別行政區(qū)的高度自治權，其關鍵是要把握和處理好中央有效管治權和臺灣特別行政區(qū)高度自治權的動態(tài)平衡，實現二者的協同發(fā)展。只有如此，才能實現臺灣社會的長治久安。

 

二是堅持管治與共治的有機統(tǒng)一。實踐證明，維護“一國兩制”單靠中央管治是不夠的，還需要有中央與特別行政區(qū)的共治，只有這樣，才能從深層次維護“一國”之本。雖然管治和共治都是維護統(tǒng)一后“一國”的重要治理手段，但二者并不相同：管治是由中央政府對臺灣特別行政區(qū)實施的單向性行為，而共治是中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)共同實施的雙向性行為；管治是中央政府對臺灣特別行政區(qū)實施治理的過程，而共治是臺灣特別行政區(qū)參與國家管理的過程；管治的主體是中央政府，共治的主體是中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)。

 

“一國兩制”內在地要求將中央管治與兩岸共治有機統(tǒng)一起來?；仡櫹愀?ldquo;一國兩制”實踐，我們不僅在中央管治方面有所弱化，而且在中央與香港特別行政區(qū)的共治方面有所疏忽，以至于了出現“你是你、我是我”的分割局面，這種情況極其不利于“一國”的維護。其實，“中央全面管治權”概念的提出就是對過去長期突出香港特別行政區(qū)高度自治而淡化中央管治的糾偏，是“撥亂反正”、維護“一國”的重要舉措。兩岸統(tǒng)一后，為體現和維護“一國”，既需要自上而下的中央對臺灣特別行政區(qū)的管治，也需要自下而上的臺灣特別行政區(qū)的參與國家政治生活。如果我們只強調中央管治，而忽視共治，則不利于建構中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)的和諧關系。兩岸共治既包括中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)在經濟、社會領域的共治，也包括中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)在國家管理方面的共治。后者主要是，中央如何通過鋪設一些制度軌道，讓臺灣特別行政區(qū)的居民、社團、政黨合法有序地參與國家管理。通過這一過程，有助于增強他們的中國公民意識和國家認同感，進而增進中央（或大陸）與臺灣特別行政區(qū)和諧、融洽的關系，增強國家凝聚力。

 

三是堅持自治與共治的有機統(tǒng)一。在香港“一國兩制”實踐之初，內地官方媒體多用“井水不犯河水，河水不犯井水”來比喻香港與內地的關系，這無形之中強化了香港與內地的“分別治理”。固然“分別治理”可以防止內地分享香港的既有資源利益，免除香港民眾的某些顧慮，但長期的“分別治理”會在一定程度上固化香港與內地的差異，這不僅不利于培養(yǎng)香港民眾的國家認同，反而強化香港居民的自我意識和主體意識，甚至產生“香港是香港人的香港”的觀念。這種觀念一旦遇到對中央的不滿情緒，就很容易轉化為分離意識。這正是前幾年香港特別行政區(qū)出現“港獨”思潮的重要原因之一。所以，在“一國兩制”下，尊重和保留“兩制”下的差異是必要的，但不能將這種差異凝固化，而應該在管治和自治的基礎上積極向雙方共治的方向轉變，通過共治凝聚共識、打造共同利益連接，增進香港與內地的一體化。目前，中央支持香港融入國家發(fā)展大局，參與“一帶一路”建設和共建粵港澳大灣區(qū)等舉措，其實就是落實香港與內地共治的具體形式。這啟示我們，為促進國家統(tǒng)一，今后應探索更多實現兩岸共治的形式和平臺。兩岸統(tǒng)一后，應繼續(xù)深化和擴大兩岸融合發(fā)展，要鼓勵和支持臺灣民眾尤其年輕人參與到中國式現代化建設中來，將個人命運與國家前途相連結，鑄牢兩岸命運共同體意識。兩岸統(tǒng)一后，要注重臺灣與大陸的經濟社會文化的一體化建設，可以考慮打造橫跨海峽西岸和臺、澎、金、馬地區(qū)的“閩臺大灣區(qū)”，消弭兩岸在經濟、社會、生活、文化等方面的隔閡，實現兩岸深度融合。

 

需要指出的是，共治理念并非是20世紀80年代“一國兩制”思想的初始內涵，而是新時代對“一國兩制”與時俱進地發(fā)展、修正和完善，這主要表現在以下兩個方面：其一，按照“一國兩制”的原初解釋，大陸民眾不參與臺灣特別行政區(qū)內部自治的事務，同時臺灣特別行政區(qū)民眾也不參與大陸的管理事務。然而，按照“共治”思路，今后臺灣特別行政區(qū)民眾可以積極參與祖國大陸的建設和管理事務。其二，“一國兩制”著眼于差異性的保存，而共治著眼于差異性的消除。因此，從理論上說，共治理念是新時代對“一國兩制”內涵的豐富和發(fā)展。

 

五、調整管治、自治和共治的關系須依靠法治

 

運用法治手段來實現中央對臺灣特別行政區(qū)的有效治理，是中央依法治國方略在國家治理臺灣特別行政區(qū)過程中的具體運用和體現。未來中央在治理臺灣特別行政區(qū)的過程中，要注重發(fā)揮法治這一杠桿的調節(jié)作用。中央授予臺灣特別行政區(qū)的權限要通過《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》的形式來確認。盡管臺灣社會的法治水平仍有提升空間，但總體來說，臺灣民眾普遍崇尚法治、尊重法治。所以，我們在治理臺灣特別行政區(qū)時要運用臺灣民眾習慣接受的法治手段，亦即凡是涉及對臺灣特別行政區(qū)治理政策的重大調整，均須通過頒布或修改法律的方式來進行。為此，統(tǒng)一后必須把中央對臺灣特別行政區(qū)的治理納入法治化軌道，運用法治思維和方式來協調中央與臺灣特別行政區(qū)的利益、調節(jié)中央與臺灣特別行政區(qū)的關系、規(guī)范臺灣特別行政區(qū)的權力運行。兩岸統(tǒng)一后，臺灣重新納入國家治理體系，《憲法》是“一國兩制”的法律淵源，《臺灣特別行政區(qū)基本法》是根據《憲法》將“一國兩制”臺灣方案具體化、法律化、制度化的“集大成”。因此，《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》構成臺灣特別行政區(qū)的憲制基礎。未來要確保臺灣特別行政區(qū)實施“一國兩制”的正確方向，就要堅定維護《憲法》和《臺灣特別行政區(qū)基本法》所確立的憲制秩序。

 

“一國兩制”既是在尊重差異基礎上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異；既是在管治前提下實現自治，也是在自治基礎上實現共治。這既要求中央對臺灣特別行政區(qū)實施管治，也支持臺灣特別行政區(qū)實施自治，還要推動中央與臺灣特別行政區(qū)實施共治。運用法治調整“一國兩制”臺灣方案中管治、自治與共治的關系，并實現三者的有機統(tǒng)一，既是對中央與特別行政區(qū)關系的發(fā)展創(chuàng)新，也是對“一國兩制”理論、國家結構形式理論、國家治理理論的豐富和發(fā)展。 

 

（華夏經緯網轉載自《統(tǒng)一論壇》2023年第3期）