臺灣民眾因擔任大陸小區(qū)居委會助理受罰？！

日前在大陸廈門市長期擔任小區(qū)主任助理的曾雅琦等27名臺灣民眾，遭臺“內(nèi)政部”認定擔任大陸“黨政軍職務”，違反“兩岸人民關系條例”，各裁罰新臺幣10萬元。上述臺灣民眾因不服前述裁罰集體提起行政訴訟，臺北高等行政法院判決此項小區(qū)主任助理職務雖具政治性，但不至于妨害臺灣安全或利益，開罰新臺幣10萬元違法律比例原則、侵害“憲法”保障人民的思想自由，判決撤罰、可上訴。而反對此判決者，則認為臺北高等行政法院僭越行政權，對于“國家安全”的專業(yè)判斷，實有違權力分立原則；批判此種毫無民主防衛(wèi)思維，恐讓大陸順勢滲透，敗壞臺灣民主法治。

然此案經(jīng)“行政法院”于8月6日判決，認定裁罰不符合法律比例原則及違憲，裁判曾雅琦等27人免罰。隨即臺“內(nèi)政部”表示不服，將提出上訴；陸委會也表示支持“內(nèi)政部”上訴。從民進黨當局角度檢視之，陸委會認定小區(qū)居民委員會（居委會）是大陸各級人民政府所屬基層行政組織，屬公告禁止臺灣民眾擔任職務的黨政軍機構。臺“內(nèi)政部”據(jù)此依違反“兩岸人民關系條例”，個別裁處10萬元罰緩；并認為臺灣民眾到大陸擔任小區(qū)主任助理裁罰案，系經(jīng)相關機關會商認定違反“兩岸人民關系條例”第33條第2項規(guī)定，每一個案皆經(jīng)相關機關充分、完整的調(diào)查后，再經(jīng)“內(nèi)政部”裁罰。顯然，“行政法院”判決所展顯司法見解，并不完全認同行政部門行為。

首先，本案系臺灣民眾至大陸從事服務小區(qū)工作，究其性質(zhì)是否涉及擔任“黨政軍職務”或為其成員，及其所引發(fā)是否違法及妨害臺灣安全之爭辯?；旧希?ldquo;行政法院”認為小區(qū)主任助理涉及“黨政軍職務”，但非其成員；并不否定陸委會認定任職小區(qū)主任助理系從事“具政治性機關（構）、團體”職務。曾佩琦等27人擔任的“小區(qū)主任助理”職務，并非居委會、村委會編制內(nèi)“成員”，不是村（居）委員會組織法所設置干部。但“行政法院”認為小區(qū)主任助理必須長期駐點于小區(qū)內(nèi)，并參與小區(qū)治理工作，受小區(qū)的指揮監(jiān)督，遵守工作或紀律要求，確實擔任具政治性機關（構）、團體“職務”。

其次，大陸村委會或居委會雖屬基層群眾自治性組織，仍應服從“民主集中制”、“黨管一切干部原則”的組織原則；政府與群眾自治性組織關系，也有陷入“領導關系”與“指導關系”、 “行政化”與“自治化”爭論。根據(jù)《村民委員會組織法》第2條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”

在城市也有這樣基層自治性組織扮演公共事務執(zhí)行之協(xié)助者角色。依據(jù)《城市居民委員會會組織法》第2條：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”、第3條明訂 “居民委員會的任務”，包括辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作。

故“行政法院”判決書指出大陸小區(qū)居委會、村委會是群眾性自治組織，雖非政府機關，且無完整行政權力，但仍肩負宣傳國家法律和政策、公共服務、民間調(diào)解、治安維護及民意傳達等工作；并協(xié)助推動公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等事務，承擔相當于基層政府的行政管理職能，并必須接受政府機關指導，確為《兩岸人民關系條例》所稱的 “具政治性機關(構)、團體”。

再者，按2004年3月1日公告生效“臺灣地區(qū)人民、法人、團體或其他機構，禁止擔任大陸地區(qū)黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員”事項，指明“臺灣地區(qū)人民、法人、團體或其他機構，不得擔任大陸地區(qū)黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務。”；表明“不得為”前述機關（構）、團體之成員。此限制措施涵蓋“不得擔任職務”、“不得為成員”兩種。

同時公告事項中規(guī)范 “一、禁止擔任大陸地區(qū)黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員之原則：（一）涉及國家認同或基本忠誠度；（二）對臺統(tǒng)戰(zhàn)工作；（三）有妨害國家安全或利益之虞。”換言之，擔任這些職務或為其成員必須涉及國家認同、對臺統(tǒng)戰(zhàn)工作及妨害國家安全之虞，始能加以裁罰。

最后，根據(jù)前述公告指明具政治性之機關（構）、團體，包括：一、黨務系統(tǒng)：例如中國共產(chǎn)黨中央、各級黨務機構及該等機構直屬機構、事業(yè)機構（人民日報等）、派出機構（中央金融工作委員會等）、工作部門和辦事機構或議事性領導機構及所屬團體。二、軍務系統(tǒng)：例如，中央軍事委員會總部機關、人民解放軍四總部、各軍兵部和武警總部、人民解放軍各大軍區(qū)、各軍事院校及該等單位直屬機構、事業(yè)單位、團體。三、政務系統(tǒng)：國務院及其所屬各部委、直屬特設機構、直屬機構、直屬事業(yè)單位、辦事機構、部委管理國家局、各級人民政府（省、直轄市、自治區(qū)；縣區(qū)市旗、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織）、各級人民法院、各級人民檢察院及該等行政機關所屬機構、事業(yè)單位、團體。

此外，“各級人民代表大會制度組織、各級政治協(xié)商會議制度組織、村級行政組織、黨派群眾組織團體、大眾傳播體系組織、具有準官方性質(zhì)之社會團體。”亦為明列禁止之職務。很明顯的，在2004年陸委會所公告涉及禁止擔任大陸地區(qū)黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員，已明文禁止參與村級行政組織、群眾組織團體。

總言之，無論是村委會或居委會皆為基層群眾自治性組織，非屬國家行政組織；村委會、居委會主任也不是國家公務人員，遑論小區(qū)主任助理。若將小區(qū)主任助理角色視為臺灣地區(qū)的村里干事對比，固然其職務有部分雷同；但小區(qū)主任助理為約聘人員，并非村委會與居委會中法定組織成員。而村里干事則為正式公務人員，兩者與政府關系不同，小區(qū)主任助理受雇于基層群眾自治性組織，而村里干事則隸屬于政府公務員系統(tǒng)。

值得關注是，臺“內(nèi)政部”指稱大陸地方政府招聘臺灣民眾擔任小區(qū)助理員工作條件為必須認同“九二共識”，“行政法院”合議庭認為此為目前大陸處理涉臺事務的一貫手法，宣示意義成分較大，而且是否認同“九二共識”，純屬個人思想自由或政治信仰問題，“內(nèi)政部”若僅因招聘條件要求應聘者認同“九二共識”，就處罰應聘赴任者，“形同懲罰個人的政治立場”，有“違憲”之嫌。誠然，“九二共識”存否及其內(nèi)涵，不僅兩岸之間有歧見，在臺灣內(nèi)部也是朝野間難有共識的政治議題，臺灣各政黨對于國家定位立場既有不同，政黨輪替已是臺灣民主常態(tài)，若因政權更替導致政策主張變更，恐使民眾陷于無所適從的窘境，基于上述理由，判決曾女等27人免罰。

顯然，臺“高等行政法院”認為無論是兩岸官方或者臺灣社會各政黨間對“九二共識”之存否與內(nèi)涵，確實有所不同，不能作為據(jù)此裁罰臺灣民眾因承認“九二共識”而享有工作權；況且馬英九時期本承認“九二共識”，2014年也有第一位臺灣民眾擔任小區(qū)主任助理一職。若因政黨輪替改變臺灣執(zhí)政當局政策主張，而據(jù)此裁罰不同政治主張者，司法權或將成為侵犯公民政治參與權、工作權之幫兇。

更何況在兩岸具“九二共識”的共同政治基礎時，臺灣民眾擔任小區(qū)助理員并未被裁罰，待不同政黨執(zhí)政后因政治主張不同而受裁罰，此將造成人民無所適從及工作權不穩(wěn)定性之困擾。進一步言之，這究竟是彰顯出國民黨時期行政機關消極不作為嗎？或司法機構之有意怠惰嗎？抑或是民進黨當局不遵循法律比例原則、侵害公民權嗎？或更甚者是違憲？恐怕這需要進一步司法論證，以澄清政黨政治歧見之紛爭。作者 柳金財 臺灣佛光大學公共事務學系助理教授