自貿(mào)試驗區(qū)開辟制度型開放新路

建設自貿(mào)試驗區(qū)是中央在新時代推進改革開放的一項戰(zhàn)略舉措，是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。從2013年自貿(mào)試驗區(qū)工作啟動以來，緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，以制度創(chuàng)新為核心，在投資貿(mào)易自由化便利化、金融服務實體經(jīng)濟、政府職能轉(zhuǎn)變等領域進行了大膽探索，取得了顯著成效。為了在更大范圍進行改革創(chuàng)新的實踐和探索，通過更深層次的改革激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，通過更高水平的開放彰顯中國支持建設開放型世界經(jīng)濟的堅定決心，黨中央國務院于2019年7月底和8月初先后批復設立上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)，以及山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6個自貿(mào)試驗區(qū)，形成了“1+3+7+1+6”共18個、覆蓋東西南北中的改革開放創(chuàng)新格局。

 

為了更好地推進自貿(mào)試驗區(qū)建設發(fā)展，需要深刻把握自貿(mào)試驗區(qū)制度型開放的時代特征，實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，真正把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設成為新時代改革開放新高地，在服務推動形成全面開放新格局、完善優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的同時，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢貢獻更大力量。

 

制度型開放是自貿(mào)試驗區(qū)的最大時代特征

 

建設自貿(mào)試驗區(qū)，是中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務院審時度勢，從統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的高度做出的重大決策。它對標國際先進規(guī)則，以制度創(chuàng)新為核心，適應了我國由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變的需要，具有制度型開放的時代特征。

 

我國進入了制度型開放為主的新階段

 

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，這是中央文件中首次出現(xiàn)“制度型開放”，標志著我國對外開放進一步向制度層面縱深推進，進入了以制度型開放為主的新階段。

 

一是制度型開放是我國優(yōu)勢轉(zhuǎn)換的客觀需要。我國依托土地、人力等低成本要素紅利的傳統(tǒng)優(yōu)勢正在減弱，亟須在制度層面構(gòu)筑新的競爭優(yōu)勢，通過系統(tǒng)性的制度型開放形成新的制度開放紅利。二是制度型開放是深化對外開放的自然選擇。中國加入世界貿(mào)易組織以來，貿(mào)易投資自由化、便利化水平持續(xù)提升，商品、資本等要素已基本實現(xiàn)自由流動，為進一步擴大對外開放，自然需要由商品和要素流動型開放向國內(nèi)制度型開放延伸。三是制度型開放符合服務業(yè)開放為主的新特點。我國已經(jīng)步入了以服務業(yè)為主的開放新階段，服務業(yè)開放與制造業(yè)開放完全不同，不同服務業(yè)及服務產(chǎn)品的差異很大，面臨的開放重點、制度體系等都不同，涉及大量的部門內(nèi)及部門間協(xié)調(diào)問題。以服務業(yè)為主的對外開放，需要有系統(tǒng)性的開放型經(jīng)濟新體制作為支撐，以服務業(yè)開放為主的開放必定是制度型開放。四是制度型開放符合國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢。以TPP（跨太平洋伙伴關系協(xié)定）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定）和TISA（服務貿(mào)易協(xié)定）等為代表的高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的最大特點就是從邊境措施向邊境內(nèi)措施延伸，向知識產(chǎn)權(quán)、跨境服務貿(mào)易、金融服務、商務人員臨時入境、電信、電子商務等邊境后的國內(nèi)制度體系延伸。

 

制度型開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心內(nèi)涵

 

自貿(mào)試驗區(qū)作為我國自主開放的平臺和載體，把握住了制度型開放的新特點，自建設之始，就一直強調(diào)對標國際先進規(guī)則，緊緊圍繞制度創(chuàng)新這一核心任務進行改革創(chuàng)新的實踐和探索。因此，制度型開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心內(nèi)涵，以制度創(chuàng)新為核心的改革創(chuàng)新探索，與新時代制度型開放的總體要求高度一致。一是自貿(mào)試驗區(qū)已取得大量制度型開放成果。自貿(mào)試驗區(qū)自設立以來，積極對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，堅持“大膽試、大膽闖、自主改”，聚焦投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融開放創(chuàng)新和事中事后監(jiān)管等領域，大膽創(chuàng)新，形成了大量制度創(chuàng)新成果。據(jù)統(tǒng)計，僅在全國層面復制推廣的制度創(chuàng)新成果就達到了202項，為全國制度型開放做出了重大貢獻。二是新一輪自貿(mào)試驗區(qū)進一步突出了制度型開放。新一輪自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新功能再升級，在充分借鑒現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)改革試點成功經(jīng)驗的基礎上，圍繞投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等方面，提出了各具特色、具有系統(tǒng)性集成性的改革試點任務，對制度型開放的引領作用將進一步增強。比如，廣西自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新沿邊開放模式、構(gòu)建面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道；云南自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展新模式；河北自貿(mào)試驗區(qū)探索建立數(shù)字化貿(mào)易監(jiān)管模式等。

 

五個轉(zhuǎn)變 推進自貿(mào)試驗區(qū)引領制度型開放

 

制度型開放與流動型開放的特點不同，在開放措施、開放效果、開放策略等方面表現(xiàn)也不一樣，需要深刻把握制度型開放特點，以“五個轉(zhuǎn)變”推進自貿(mào)試驗區(qū)引領制度型開放。

 

轉(zhuǎn)變“等靠要”的傳統(tǒng)思維方式，積極推動更高水平對外開放

 

制度型開放的特點決定了每個自貿(mào)試驗區(qū)的方案都不一樣，都是各地結(jié)合在國家戰(zhàn)略中的定位和當?shù)貙嶋H，量身定制的政策制度體系，是非標準化的。這跟之前以商品和要素流動型開放為主的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)等開放平臺不同，不同海關特殊監(jiān)管區(qū)，只要名稱相同，其政策和制度體系是一樣的，相對來講是標準化的。自貿(mào)試驗區(qū)作為制度型開放的平臺，試驗效果的好壞取決于其政策制度體系與當?shù)貙嶋H需要的契合度。而這種契合度的實現(xiàn)，是地方努力爭取的結(jié)果。

 

因此，需要改變傳統(tǒng)的等靠要的思想，大膽創(chuàng)新，積極爭取推動更高水平對外開放。一是積極配套相應的改革創(chuàng)新措施。各自貿(mào)試驗區(qū)在落實國務院批復試驗任務的同時，要在地方事權(quán)范圍內(nèi)，自主配套一系列的改革創(chuàng)新措施，爭取形成更多制度創(chuàng)新成果。二是做好政策和制度儲備。國務院批復試驗任務完成后，一般會出臺深化版方案。在落實試驗任務的同時，要深入研究當?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方向和訴求，對仍制約產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的問題及早提出政策和制度訴求，以備在深化方案中爭取和體現(xiàn)。特別是要把握國內(nèi)外前沿政策制度，比如聚焦高端要素、聚焦高端高新產(chǎn)業(yè)、稅收、離岸等領域的政策和制度，做好政策制度儲備和爭取工作。三是積極爭取擴大開放新平臺。從全國范圍來看，很多地方都結(jié)合在國家戰(zhàn)略中的定位，根據(jù)自身發(fā)展訴求，積極申建各類開放新平臺。除自貿(mào)試驗區(qū)之外，還有上海臨港新片區(qū)、海南自由貿(mào)易港、北京服務業(yè)擴大開放綜合試點、國際離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)、雙邊國際合作產(chǎn)業(yè)園、寧波中東歐“16+1”地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)、巴州中巴經(jīng)濟走廊國家經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)等，呈現(xiàn)出了多樣化、差異化、定制化特征。因此，自貿(mào)試驗區(qū)只是制度型開放的起點，絕不是終點，在自貿(mào)試驗區(qū)建設過程中，要結(jié)合自身發(fā)展訴求，積極探索開放新平臺。

 

轉(zhuǎn)變唯獲得感評價試驗任務好壞的理念，用心營造良好營商環(huán)境

 

制度型開放與之前的政策性開放不同，制度型開放具有見效慢、企業(yè)獲得感不強等特點。跟改革開放初期以來實施的稅收、土地等優(yōu)惠政策不同，企業(yè)對制度創(chuàng)新的獲得感并不直接。例如，簡政放權(quán)，部分權(quán)利下放到基層部門之后，基層部門因人員、業(yè)務熟練程度等并不能馬上順利承接，給企業(yè)造成的印象反而是更不便利。盡管這種制度創(chuàng)新是大勢所趨，但企業(yè)獲得感不但不強，甚至變差了。而且，自貿(mào)試驗區(qū)試驗成熟的制度會迅速復制推廣，區(qū)內(nèi)區(qū)外感覺差別不大，區(qū)內(nèi)企業(yè)優(yōu)越感不明顯。

 

因此，要正確看待“獲得感”，不應將獲得感作為評價自貿(mào)試驗區(qū)是否成功的關鍵，各部門要耐住性子慢慢構(gòu)筑制度型開放新優(yōu)勢。一是制度型開放的間接效果明顯。雖然制度創(chuàng)新直接效果——獲得感不明顯，但間接效果非常好。例如，在自貿(mào)試驗區(qū)的推動下，在全國范圍內(nèi)掀起了營造良好營商環(huán)境的熱潮，并取得了很好效果。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019營商環(huán)境報告》，中國是營商環(huán)境改善最顯著的十個經(jīng)濟體之一，而助力中國排名上升的很多指標，都是從自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)起的，如中國進步最大的跨境貿(mào)易指標，與自貿(mào)試驗區(qū)以國際貿(mào)易“單一窗口”為切入點進行的貿(mào)易便利化改革密切相關。二是用心營造良好營商環(huán)境。一方面，聚焦投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等重點領域，加快推進制度型開放。另一方面，適應以服務業(yè)為主的開放特點，結(jié)合不同行業(yè)特點，進行系統(tǒng)性的制度設計，尤其是對教育、文化、旅游、金融等一些重點行業(yè)的管理規(guī)定、條例法規(guī)等進行系統(tǒng)梳理，結(jié)合新形勢新要求，及時完善行業(yè)管理制度，構(gòu)建有助于產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的管理制度。

 

轉(zhuǎn)變唯項目評價試驗任務好壞的標準，做好風險壓力測試

 

自貿(mào)試驗區(qū)肩負著為國家新一輪擴大開放進行風險和壓力測試的任務。一方面，項目多未必一定好。一項試驗任務，如果落地項目非常多，并不意味著一定好。比如，在文化領域，放開演出經(jīng)紀等外資準入限制，如果大量外資機構(gòu)、外資文化涌入，表面是一片欣欣向榮，但可能對國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)、國內(nèi)文化產(chǎn)生沖擊。另一方面，項目少也并不意味著一定不好。比如，放開某項外資準入限制，沒有外資項目落地，這可能是因為放開的還不夠，盡管放開了某一環(huán)節(jié)，但還有其他環(huán)節(jié)限制，外資項目仍然無法落地。

 

因此，在自貿(mào)試驗區(qū)建設過程中，不能以項目多少作為評價一個試驗任務好壞的標準，避免唯項目論，要重視項目，但不能迷信項目。一是處理好改革開放與風險防控的關系。為新一輪擴大開放做好風險壓力測試，在擴大開放、深化改革的同時，守住風險底線，加強風險防控體系建設。二是正確處理沒項目落地的試驗任務。對于沒有項目落地的試驗任務，不能簡單說不好，而是要從為開放試風險、測壓力的角度，進一步加大開放力度，通過進一步擴大開放或擴大開放試點范圍，進一步進行風險和壓力測試。三是用好項目。把項目尤其是大項目作為落實試驗任務的重要載體。比如，依托大項目，在大項目落地實施過程中，把遇到的所有制度型障礙逐一攻破，逐一解決，并形成普適性制度創(chuàng)新成果。

 

轉(zhuǎn)變簡單對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的做法，系統(tǒng)設計政策制度體系

 

從國際經(jīng)驗看，各個國家的自由貿(mào)易園區(qū)都是各個國家，在各個階段，結(jié)合各自發(fā)展訴求，量身定制的、適合自身特點和開放發(fā)展訴求的開放平臺，其政策制度體系具有高度自主性、系統(tǒng)性等特點。一是高度自主性。以迪拜為例，很多人在研究國際知名自由貿(mào)易園區(qū)政策時，往往把所得稅水平作為重要指標，但實際深入調(diào)研后會發(fā)現(xiàn)，盡管迪拜自由貿(mào)易園區(qū)的所得稅為零，但企業(yè)經(jīng)營相關費用水平達10%以上，單純看稅率并沒有實質(zhì)意義。迪拜自貿(mào)園區(qū)最大的特點是其政策和制度設計的高度自主性。例如，廢除保人制度。外商在阿聯(lián)酋當?shù)赝顿Y，必須要找一個當?shù)乇Ｈ?，保人可以一分錢都不出，但具有簽字控股權(quán)，在這種保人制度下很難吸引外資落戶，為解決這個問題，迪拜在自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)首先廢除了保人制度，外資可以100%控股。再比如，針對伊斯蘭法律體系上的問題，直接采取了英國法律模式。二是高度系統(tǒng)性。比如，香港典型的“小政府、大市場”模式備受推崇，稅率也非常低，而且采取“以支定收”的財政制度，每年還有相應的稅率下調(diào)空間。但之所以能支撐其小政府、大市場和簡稅制、低稅率的原因是其存在大量的法定機構(gòu)。根據(jù)香港民政事務局不完全統(tǒng)計，香港共有242個法定機構(gòu)。香港的“小政府、大市場”與大量法定機構(gòu)分不開，法定機構(gòu)承擔了大量政府職能，但經(jīng)費來源多元化、財政資金非常少，工作機制靈活。因此，香港的法定機構(gòu)、低稅率、小政府和大市場等政策和制度是相互支撐的，是系統(tǒng)性的政策制度體系。

 

因此，在自貿(mào)試驗區(qū)政策制度設計和落實過程中，要轉(zhuǎn)變簡單對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的做法，系統(tǒng)設計政策制度體系。一是認清國際先進自由貿(mào)易園區(qū)政策制度體系的本質(zhì)特征。它們的本質(zhì)特征，不是范圍，不是名稱，不是一條條的具體措施，而是作為一個整體的政策和制度設計，主要看這套政策和制度體系是否滿足了一國特定階段的特定發(fā)展訴求。因此，不能簡單對標一條條的具體政策和制度，片面追求某項措施或每項措施都達到全球最高水平。例如，當前，國內(nèi)也有很多地方在學習香港經(jīng)驗，設立法定機構(gòu)，我國法定機構(gòu)的設立，也要考慮與財政、稅收等政策相匹配、與機構(gòu)改革統(tǒng)籌推進才行，否則，只學表面，盲目成立大量法定機構(gòu)，不但發(fā)揮不了實質(zhì)性作用，反而會帶來機構(gòu)臃腫等新問題。二是進行系統(tǒng)性政策制度體系設計。雖然自貿(mào)試驗區(qū)強調(diào)對標國際先進規(guī)則、對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但要深度剖析國際先進自由貿(mào)易園區(qū)政策和制度設計的背景和原因，從全局性、整體性上進行把握，要追求政策和制度體系的整體適應性和有效性，系統(tǒng)性設計政策制度體系。

 

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的開放發(fā)展思路，實施產(chǎn)業(yè)定制化的高質(zhì)量發(fā)展策略

 

產(chǎn)業(yè)是政策制度設計的基礎，也是政策制度效果的直接體現(xiàn)。隨著制度型開放的不斷深入，定制化的產(chǎn)業(yè)開放策略是各地服務實體經(jīng)濟、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的最佳切入點。通過聚焦制約不同產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深層次問題，查找短板，破除各種體制機制障礙，激發(fā)各類市場主體活力，集聚高端生產(chǎn)要素，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

 

因此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的開放發(fā)展思路，聚焦重點產(chǎn)業(yè)，把握不同產(chǎn)業(yè)開放特點，實施有針對性的產(chǎn)業(yè)開放新策略，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一是精準性施策。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的難點堵點，查找問題，彌補短板，精準定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，真正把解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求放在突出位置。二是差異化施策。適應我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的需要，按照新時代推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新要求，聚焦人才、數(shù)據(jù)信息等高端要素，加快構(gòu)建有助于高端要素、高端產(chǎn)業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)。三是前瞻性施策。隨著新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)鏈主、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等都可能發(fā)生顛覆性變化，需要實施適應新業(yè)態(tài)新模式的前瞻性產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展策略。

 

（崔衛(wèi)杰 作者系商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院產(chǎn)業(yè)國際化戰(zhàn)略研究所所長、研究員）