日本對外經(jīng)濟援助政策新動向與中日“一帶一路”合作

2017年亞太經(jīng)合組織領導人非正式會議（APEC）期間，中日兩國領導人就“一帶一路”建設可以成為中日兩國實現(xiàn)互利合作、共同發(fā)展的新平臺達成重要共識。在2018年4月舉行的第四次中日經(jīng)濟高層對話中，雙方圍繞雙邊、地區(qū)和國際經(jīng)濟貿(mào)易領域重大問題進行了廣泛和深入的討論，就推動“一帶一路”合作取得成果、中日第三方合作等問題達成一系列共識；承諾愿積極推動中日兩國企業(yè)攜手在第三國開展業(yè)務合作。

 

2018年5月，應日本首相安倍晉三邀請，李克強總理赴日出席第七次中日韓領導人會議并對日本進行正式訪問。這次訪問是中國總理時隔八年正式訪日，也是時隔兩年半再度舉行中日韓領導人會談，對于進一步改善中日關系，深化中日韓自貿(mào)區(qū)建設和落實“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”談判成果，推進東亞經(jīng)濟共同體建設和區(qū)域一體化進程，促進亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與和平穩(wěn)定具有重要意義和深遠影響。中日正式就第三方市場合作達成備忘錄，為兩國企業(yè)在海外市場開展更為廣泛的合作奠定了政治基礎和政策保障。這預示著中日經(jīng)貿(mào)合作有可能在“一帶一路”框架下展開，雙方將迎來一個多贏的新局面。在可以預見的未來，中日兩國企業(yè)將充分釋放各自在資金、技術、管理、營銷等領域的互補性優(yōu)勢，在“一帶一路”沿線開展聯(lián)合投標等多種類型合作。從“一帶一路”倡議沿線國家和區(qū)域的現(xiàn)實狀況及中日兩國經(jīng)濟合作的比較優(yōu)勢來看，中日兩國開展的第三方合作重點區(qū)域?qū)⑹菛|南亞地區(qū)。安倍第二屆內(nèi)閣的對外援助政策將會對未來“一帶一路”倡議框架下中日合作產(chǎn)生重要影響。

 

日本對外援助政策的轉(zhuǎn)變

 

2012年12月，安倍晉三第二次內(nèi)閣成立，安倍再次執(zhí)政之初對內(nèi)全力推進以“安倍經(jīng)濟學”為核心的經(jīng)濟振興政策，對外推行以“積極和平主義”為中心的外交安保政策。日本安倍內(nèi)閣2013年通過的《國家安全戰(zhàn)略》明確闡述：“日本的戰(zhàn)略應當以合作為原則，發(fā)揮前瞻式作用以促進國際社會的和平、穩(wěn)定與繁榮，以創(chuàng)造有利于日本的國際秩序和安全環(huán)境。”安倍希望通過相關戰(zhàn)略、政策調(diào)整使日本在國際社會中發(fā)揮更主動的作用。戰(zhàn)后日本長期以來倚重的經(jīng)濟外交手段——政府開發(fā)援助（Official Development Assistance，簡稱ODA）也在重新調(diào)整，突出體現(xiàn)為不再拘泥于ODA的規(guī)則和范疇，擴大合作領域并重新命名為“開發(fā)合作援助”。

 

安倍內(nèi)閣將原來的《政府開發(fā)援助大綱》更名為《開發(fā)合作大綱》，標志著日本對外援助理念的轉(zhuǎn)變和實施戰(zhàn)略的調(diào)整?！堕_發(fā)合作大綱》作為日本政府推行經(jīng)濟援助綱領性文件，在明確日本政府推行對外援助的基本理念和原則的基礎上，對外援助目的中愈發(fā)突出日本外交、安保政策指向，對外援助領域拓展到向受援國軍隊提供援助，對外援助對象突破了發(fā)展中國家的限制，瞄準對于日本外交、安保具有戰(zhàn)略意義的地區(qū)和國家。可見，ODA作為外交政策的工具性作用明顯強化，成為鞏固日本外交與安保能力的重要手段，主要體現(xiàn)在如下四個方面。

 

首先，強調(diào)安倍內(nèi)閣對外援助的理念和日本自身的領導作用。2015年版《開發(fā)合作大綱》開宗明義地將對外援助的理念表述為“多年來日本為實現(xiàn)世界和平與繁榮扎實推進的對外援助贏得了國際社會的尊重與信心，國際社會也期待日本進一步發(fā)揮與其國家實力相匹配的更加積極主動的作用以促進國際社會的和平、穩(wěn)定與繁榮”。關于日本的領導作用，《開發(fā)合作大綱》認為: “國際社會已經(jīng)廣泛認可了日本自身成長為發(fā)達國家的經(jīng)歷、日本獨特的價值觀和文化，……日本自身的合作開發(fā)政策應該進入國際對外援助的理念與未來發(fā)展趨勢中，并在國際組織和整個國際社會發(fā)揮領導作用，建構(gòu)國際規(guī)范。”

 

其次，明確將對外援助與日本國家利益緊密聯(lián)系在一起，日本國家利益的考量將成為實施《開發(fā)合作大綱》具體政策的根本。“建立和平、穩(wěn)定、繁榮的國際社會與我國國家利益越來越不可分地連結(jié)在一起”，“與包含發(fā)展中國家在內(nèi)的國際社會合作，對世界面臨課題的解決，確保我國國家利益是不可或缺的”。盡管此前的《政府開發(fā)援助大綱》也都強調(diào)國家利益，但如此進行明確表述還是首次，同時也將對外援助定義為“對未來的投資”。

 

第三，倡導合作開發(fā)的新途徑和新方式。政府開發(fā)援助僅僅是日本對外援助體系的一部分。日本援助的項目一般都要求由日本企業(yè)負責執(zhí)行，在執(zhí)行過程中充分調(diào)動受援國地方政府、私營企業(yè)和非政府組織等多層次、多部門共同合作，通過對日元貸款和無償援助資金的戰(zhàn)略性分配，將日本政府的ODA與民間資本相結(jié)合，支持日本在受援國開展的基礎設施項目等，同時輸出日本產(chǎn)品、技術、標準和管理模式。日本的對外援助項目通過“非軍事合作方式對和平與繁榮的貢獻”“推進人類的安全保障”“根據(jù)支持自助努力和基于日本經(jīng)驗的對話，朝向自立發(fā)展的合作”三個方式來實現(xiàn)。

 

第四，越發(fā)突出開發(fā)合作中日本理念和模式的作用。在《合作開發(fā)大綱》中，合作開發(fā)的重點政策由重點課題和不同地域重點方針構(gòu)成。重點課題主要是“通過高質(zhì)量的成長來消滅貧困”“通過共有普世價值，實現(xiàn)和平安全的社會”“通過全球規(guī)模課題的應對，構(gòu)建能夠持續(xù)的、堅韌的國際社會”三個部分來實現(xiàn)。“通過成長解決貧困”是日本對外援助的基本理念。合作開發(fā)強調(diào)“高質(zhì)量的成長”這一模式，并強調(diào)日本對發(fā)展中國家的開發(fā)合作應該針對經(jīng)濟基礎建設等硬件方面的合作和培養(yǎng)專業(yè)人才、建立相關法律制度等軟件方面的合作。不同地域重點方針強調(diào)依照各區(qū)域的需求進行援助。如以湄公河流域國家要求援助呼聲高等為由，將這些國家作為援助重點區(qū)域。這充分反映了日本企圖通過合作開發(fā)提升政治影響力，淡化經(jīng)濟目標，逐步突出“日本模式”的作用。

 

對安倍調(diào)整對外援助合作政策的評估

 

安倍第二屆內(nèi)閣時期調(diào)整對外經(jīng)濟援助政策具有明顯指向性，即提升日本外交、安保能力，更多服務于日本國家利益，在諸多層面表現(xiàn)出制衡中國、強化在印太區(qū)域戰(zhàn)略存在的明顯意圖。

 

首先，從日本外交的層面來看，安倍對外經(jīng)濟援助政策的轉(zhuǎn)變有利于推動日本同主要發(fā)展中國家的關系。安倍再次上任后，其出訪足跡遍及東南亞、南亞、非洲、中亞、南太平洋島國和加勒比地區(qū)等發(fā)展中國家集中的區(qū)域。日本調(diào)整對外援助政策，強化ODA實施力度，開創(chuàng)了日本與發(fā)展中國家外交關系的新局面。2013年日緬關系迅速提升為“戰(zhàn)略性外交關系”，2014年日印關系成為“特殊全球戰(zhàn)略伙伴關系”，2015年日菲和日越關系分別升級為“強化戰(zhàn)略合作伙伴關系”“廣泛的戰(zhàn)略伙伴關系”，等等。

 

其次，從日本戰(zhàn)略存在層面來看，安倍對外經(jīng)濟援助政策的轉(zhuǎn)變有利于強化日本在印太區(qū)域的戰(zhàn)略存在，為在印太區(qū)域提升戰(zhàn)略作用、再次謀求聯(lián)合國安理會常任理事國奠定基礎。日本通過將對外援助領域拓展到向受援國軍隊提供援助這一轉(zhuǎn)變，向?qū)ζ涠栽谡?、?jīng)濟兩方面都極為重要的東南亞國家（如越南、菲律賓）以ODA形式提供海上巡邏艇，借口提高上述兩國的海上執(zhí)法能力，以增強日本在海上通道、南海問題等方面的話語權。加之安倍的“積極和平主義”框架內(nèi)相關ODA與自衛(wèi)隊海外派遣、日本“武器出口三原則”調(diào)整有直接聯(lián)系，日本可能借助提供隱性軍事援助擴大自身在印太區(qū)域戰(zhàn)略影響。

 

第三，從作用區(qū)域?qū)用鎭砜矗斍鞍脖秾ν饨?jīng)濟援助政策的重點區(qū)域和強化援助力度的區(qū)域與中國“一帶一路”建設重點區(qū)域高度重合，中日之間競爭壓力和地緣政治沖突風險上升。日本在東南亞地區(qū)以“金元外交”鞏固合作關系，針對中國主動出擊的意圖明顯。《開發(fā)合作大綱》中明確指出，“將進一步支持在東南亞、南亞和非洲地區(qū)開展區(qū)域性基礎設施援助”。2015年5月安倍晉三表示，日本將在未來五年增投1100億美元用于亞洲地區(qū)的基礎設施建設，融資的主要管道包括政府開發(fā)援助、日本主導的亞洲開發(fā)銀行（ADB）以及日本國營國際協(xié)力銀行（JBIC）。中日之間在印度尼西亞的雅萬高鐵項目競爭激烈，政治戰(zhàn)略因素使之不再是單純的市場行為，嚴重影響了援助的效果。依據(jù)日本外務省相關資料顯示，“日本與湄公河流域五國首腦會談時，重申在該區(qū)域深化海洋安全合作的重要性以及在該區(qū)域維護航行自由、航行安全、飛越自由的各自立場。雙方極力維護該區(qū)域貿(mào)易自由及根據(jù)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法及其基本準則和平解決該區(qū)域爭端的各自立場”。

 

日本對外經(jīng)濟援助政策變化對中日“一帶一路”合作的影響

 

2017年以來，日本政府對“一帶一路”倡議的態(tài)度逐步轉(zhuǎn)向積極。2017年5月，日本自民黨干事長二階俊博參加“一帶一路”國際合作高峰論壇。6月初，安倍在東京舉行的第23屆國際交流會議“亞洲的未來”晚餐會上發(fā)表演講時稱：“‘一帶一路’倡議是一個連接大洋東西兩岸及其周邊多元地區(qū)、極具潛力的構(gòu)想。”同年7月在德國漢堡舉行的二十國集團(G20)峰會期間，中日首腦會面時，安倍首次當面向中國領導人表達合作意愿。日本愿在“一帶一路”合作方面探討雙邊合作的可能并逐步推動日中兩國企業(yè)攜手在“一帶一路”沿線國家進行商業(yè)活動。由此，中日“一帶一路”合作進入實質(zhì)性探討階段。但作為安倍內(nèi)閣“積極和平主義”外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，體現(xiàn)日本對外經(jīng)濟合作基本政策的對外援助政策并未發(fā)生相應的積極變化，具體表現(xiàn)為以倡導理念、價值觀為前提，以有限度接觸為戰(zhàn)略，以多層次制衡為政策。

 

首先，日本探討“一帶一路”合作的前提是日方倡導的理念和價值觀。安倍在2017年6月“亞洲的未來”晚餐會演講中就日中在“一帶一路”框架下進行基礎設施合作提出：“首先，重要的是要建設萬人皆可使用、開放的基礎設施，同時資金籌措機制必須是透明、公正的。其次，項目應具有經(jīng)濟效益，通過貸款開展建設的國家，必須具備償債能力，國家財政的健全性不會因債務受到損害。我衷心期待‘一帶一路’構(gòu)想能充分吸收國際社會通行的思維方式，以良好的方式融入環(huán)太平洋自由公正經(jīng)濟圏，并為本地區(qū)和世界的和平與繁榮做出貢獻。”2018年初，安倍在國會發(fā)表施政演說時表示：“與在自由、民主、法制等方面有共同理念的國家合作……維護印太地區(qū)和平穩(wěn)定、推進自由開放的印太戰(zhàn)略構(gòu)想，在這些方向性原則下，將與中國合作應對不斷增長的亞洲基礎設施建設需求。”這充分體現(xiàn)出日方參與“一帶一路”框架合作的前提是既突出自由、民主、人權等“普遍價值觀”,又符合日本國家戰(zhàn)略利益。這是日本參與“一帶一路”合作的根本出發(fā)點。

 

其次，日本對“一帶一路”合作采取有限度接觸政策。中日雙方已就“一帶一路”第三方市場合作從東盟國家起步達成共識，但從雙方實際操作層面來看，客觀存在著合作領域局限于節(jié)能環(huán)保、物流和產(chǎn)業(yè)升級，合作框架局限于純粹經(jīng)濟層面，政策驅(qū)動相對遲緩，合作缺乏深入的政策扶植和政策保障。這反映出日方采用有限度接觸、極力避免中日“一帶一路”合作發(fā)展速度過快引發(fā)連鎖反應。

 

第三，日本在“一帶一路”合作的政策選擇上多層次制衡意圖明顯。從宏觀層面上看，日本倡導的“印太戰(zhàn)略構(gòu)想”以及美日澳印“寶石同盟”的發(fā)展同中日“一帶一路”合作在外交政策領域的制衡與對沖客觀存在。從微觀層面上看，《開發(fā)合作大綱》中強調(diào)“高質(zhì)量成長”，“高質(zhì)量基礎設施出口戰(zhàn)略”，“提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品”。同時在不同區(qū)域重點開發(fā)項目中突出項目主導，這不但極大地推動日本民間資本的海外投資，擴大日本在東南亞、南亞和中亞等地區(qū)的基礎設施投資，而且對于強化與受援國戰(zhàn)略互惠關系具有重要意義。但這些區(qū)域同“21世紀海上絲綢之路”覆蓋區(qū)域明顯重合，日本對華制衡意圖明顯。從參與區(qū)域開發(fā)項目的角度來看，既有經(jīng)濟走廊計劃也有區(qū)域開發(fā)計劃，中日之間存在著明顯政策框架競爭。

 

在安倍內(nèi)閣對外經(jīng)濟援助政策作用下，日本在與中國進行“一帶一路”合作的過程中強調(diào)雙方在合作理念及方式上的差異，在項目選擇和戰(zhàn)略上與中方倡導的合作存在明顯溫差，項目合作對接過程也刻意留有余地。

 

推動中日“一帶一路”合作的思考

 

盡管《開發(fā)合作大綱》中涉及對外援助合作的政策表現(xiàn)出防范和制衡中國的傾向，對外援助力度和重心也與中國的“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行的競爭態(tài)勢明顯。但從日本經(jīng)濟發(fā)展的實際來看，依靠對外經(jīng)濟援助促進出口、拉動經(jīng)濟增長的效果并不明顯。在當前狀態(tài)下，中日兩國就對外援助合作充分協(xié)調(diào)，增強“一帶一路”框架下的第三方合作，早日實現(xiàn)互利多贏、共同發(fā)展是重要選擇。由此，還需要著力做好以下幾個方面的工作。

 

第一，將中日關系發(fā)展置于新時代中國特色大國外交和構(gòu)建周邊命運共同體的框架內(nèi)，采取主動措施保持中日相向而行的狀態(tài)，在復雜國際環(huán)境變化中加強主動塑造與引領，通過雙邊高層互訪、戰(zhàn)略溝通，針對“一帶一路”倡議增信釋疑，逐步提升日本對“一帶一路”合作的認知與理解。

 

第二，中日雙方共同反對單邊主義和貿(mào)易保護主義，共同推動東亞區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，開創(chuàng)“一帶一路”框架下貿(mào)易、投資等領域雙邊合作新局面。為此，中日雙方應加強兩國政策相互協(xié)調(diào)和企業(yè)間良性互動，探討構(gòu)建開放、包容的合作平臺機制，打造共同受益的國際公共產(chǎn)品，并將兩國長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃進行對接與合作，最大程度實現(xiàn)互利共贏。通過“一帶一路”互聯(lián)互通項目合作，共同改善中日兩國企業(yè)在第三方市場的交通和物流條件，更好地為包括兩國在內(nèi)的各國企業(yè)創(chuàng)造技術合作和貿(mào)易投資機會。

 

第三，中日雙方通過對接機制有效落實高層共識。目前中日雙方領導人已就合作達成共識，可進一步通過形成具有綱領性的合作意向文件由具體執(zhí)行部門負責落實。雙方可在中日經(jīng)濟高層對話機制下設立中日“一帶一路”合作委員會（或者中日第三方合作委員會）專門平臺，在深入探討中日兩國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和開展雙邊對外援助合作等問題基礎上，通過提供共同政策和公共產(chǎn)品加快對接與合作，實現(xiàn)中日互利合作及與第三方的合作共贏。

 

第四、結(jié)合中日雙方優(yōu)勢，優(yōu)先在東南亞地區(qū)創(chuàng)立中日第三方市場合作的樣板項目。在中日雙邊合作機制框架內(nèi)實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，特別是在第三方合作中，共享各援助國家的風險評估、基建規(guī)劃等具體情況，有選擇性地針對國家關系友好程度高、被援助經(jīng)驗豐富的國家集中資源建設一批高水平、有代表性的項目，從而進一步為中日第三方合作的推進樹立良好口碑和形象。

 

本文轉(zhuǎn)自《當代世界》總第440期

 

（王星宇 中國人民大學國際關系學院副教授、中國人民大學東亞研究中心秘書長、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）