2017南海局勢：整體平靜 波濤暗涌

中國南海（資料圖）

2017年的南海形勢總體上相對穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)特別緊張的事態(tài)。隨著中國與東盟成員國在磋商“南海行為準則”和落實《南海各方行為宣言》工作取得階段性進展，國際社會對南海問題的和平解決和南海局勢的長期穩(wěn)定有了更強的信心。然而，南海問題的解決進程剛剛露出曙光，仍需要各方繼續(xù)努力。同時，仍有一些國家看不慣中國和東盟國家自主推進南海和平進程，總是有意無意地想插手干預(yù)，對地區(qū)安全構(gòu)成了潛在的嚴重威脅。

回顧2017年的南海局勢，我們大致可以看出以下幾個值得關(guān)注的新形勢、新變化。

新形勢

2017年1月20日，特朗普正式就任美國新總統(tǒng)。他秉持共和黨比較強硬的傳統(tǒng)外交理念，加上個人商界大佬的生意思維，以及密切關(guān)注美國較為困難的實際國情，采取了比較保守且功利主義的外交政策。在這種情況下，南海問題在特朗普政府外交“棋盤”中的位置相對不是很重要。畢竟，與打擊中東“伊斯蘭國”恐怖主義和消除朝鮮核問題可能對美國本土構(gòu)成的直接威脅相比，美國在南海問題上并沒有直接的安全關(guān)切，南海問題也沒有損害美國的實際安全利益。因此，為爭取中國在朝鮮半島無核化問題上采取一致立場和行動，特朗普政府在南海問題上并沒有做出非常具體的政策宣示。這讓原本希望借助美國力量在南海煽風點火向中國施加壓力的國家倍感失望，因此在南海問題上比以往也謹慎很多。

菲律賓總統(tǒng)杜特爾特認識到包括美國在內(nèi)的域外大國對南海問題直接干預(yù)的可能性和效果都比較有限，沒有約束力的南海仲裁案實際上已經(jīng)成為廢紙一張，因此采取了比較理性務(wù)實的對華政策。從某種程度上說，菲律賓政府無限期擱置仲裁案，成為南海問題徹底翻篇的序曲，也成為啟動“南海行為準則”磋商進程取得突破的重要動力。當然，這也促使一些東南亞國家開始放下思想和政策包袱，尋求與中國發(fā)展更具建設(shè)性的合作關(guān)系。新加坡和越南在這方面表現(xiàn)比較突出一些。越南國家主席陳大光和越共總書記阮富仲先后訪華，再次確定了處理南海問題的外交路徑。新加坡總理李顯龍成功訪華以及訪美過程中，都幾乎沒有對南海問題進行評論。

新成就

2017年5月18日，中國與東盟成員國落實《南海各方行為宣言》第14次高官會審議通過了“南海行為準則”框架。8月5日，第50屆東盟外長會雖然批準了“南海行為準則”框架，但因為這只是東盟內(nèi)部程序，在某種程度上僅算得上是一種確認，而6日舉行的中國和東盟外長會通過“南海行為準則”框架才算得上正式批準。與以往形成反差的是，“南海行為準則”的磋商進程在沒有外部干預(yù)的情況下反而取得了突破性進展。

更進一步的是，在11月13日舉行的第20次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，宣布啟動“南海行為準則”案文磋商。這反映了中國與東盟國家在持續(xù)增進了解和信任的過程中邁出了實質(zhì)性的一步。“南海行為準則”顯示出本地區(qū)國家可以自主解決南海問題的強烈意愿和實際能力，將成為維護南海和平的“穩(wěn)定器”與規(guī)范性“公共產(chǎn)品”，在促進南海安全穩(wěn)定的過程中，也將有利于阻止域外國家對南海問題指手畫腳或橫加干涉。

新前景

在中國和東盟國家磋商“南海行為準則”并取得進展的過程中，隨著11個國家的安全合作關(guān)系有所提升，南海的安全穩(wěn)定越來越有保障了。前期達成的《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》都有助于11個國家合作處理相互間在南海地區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)情況，避免爆發(fā)沖突，并有利于在沖突爆發(fā)后采取有效應(yīng)對措施。

在菲律賓的帶動下，其他更多東盟國家可能會與中國建立南海問題雙邊磋商機制，通過雙邊外交談判方式和平解決南海問題。盡管這一進程是非常困難的，但顯示出中國與南海問題直接當事方秉持《南海各方行為宣言》的精神，并有意愿通過雙邊方式解決與中國的領(lǐng)土主權(quán)爭端。當然，這些東盟國家之間也可能會建立相似的機制，討論有效解決他們之間糾紛的可能性。這對于緩解南海局勢也是非常有益的。

新挑戰(zhàn)

“南海行為準則”案文磋商的進程將非常困難。其使用范圍、約束性程度、避免沖突和管控危機等環(huán)節(jié)已經(jīng)明顯超越了單純的建立信任措施的范疇，已經(jīng)顯示出更高級別的預(yù)防性外交功能。雖然在國際上有一些先例可循，但相關(guān)規(guī)范大多是西方的，在南海地區(qū)并不一定完全適用。這些規(guī)則在磋商過程中的技術(shù)性挑戰(zhàn)以及各國的政治性考慮交雜在一起，是有相當大的難度的。

現(xiàn)在仍在運行的落實《南海各方行為宣言》高官會和聯(lián)合工作組會議也許已經(jīng)不再能滿足落實“南海行為準則”的要求了。在這種情況下，具有更強功能的南海合作機制就成為必要。它甚至可能需要增加促進海洋經(jīng)濟和海洋文化合作的功能，成為中國與東盟國家圍繞南海問題而構(gòu)建的綜合性機制。

域外大國不死心、不停歇的擾亂活動出現(xiàn)了新態(tài)勢。美國國防部長馬蒂斯在香格里拉對話會上再次挑起南海問題，美日澳三國外長在東亞合作系列外長會期間發(fā)表關(guān)于南海問題的聯(lián)合聲明都不算什么新把戲。特朗普政府?？哲姷侥虾芜呥M行了4次航行與2次飛躍行動，比奧巴馬時期還要頻繁。美國一些盟友也想打打“擦邊球”，到南海找“存在感”，如日本海上自衛(wèi)隊直升機護衛(wèi)艦“出云號”經(jīng)由南海訪問了菲律賓、新加坡和越南等國，澳大利亞海軍以軍演加訪問形式穿越了南海地區(qū)。這些不負責任的言行都對南海局勢的發(fā)展增添了相當大的不確定性。

總的來看，南海問題在2017年在繼續(xù)朝著緩和轉(zhuǎn)好的方向發(fā)展，確定性明顯增強，但不確定性依然不容小覷。東盟國家在南海問題上的政策雖然有所轉(zhuǎn)向但并沒有轉(zhuǎn)變，還是希望借助東盟平臺繼續(xù)關(guān)注南海問題，菲律賓政府并沒有永久性擱置或廢除仲裁案結(jié)果的意愿。“南海行為準則”雖然有助于維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，但東盟國家愿意接受多大的約束力仍不得而知。一些域外國家永遠不會愿意僅僅作為南海問題的“旁觀者”。因此，也許只有中國與東盟國家通過磋商和落實“南海行為準則”取得實質(zhì)性成效，才能真正能讓南海成為和平、合作、發(fā)展、繁榮之海。（周士新，上海國際問題研究院大國外交室主任，海外網(wǎng)專欄作者）中國南海網(wǎng)2017年終系列解讀（一）