美國三大體系為頁巖氣開發(fā)護航

新華網(wǎng)據(jù)中國石油報報道 近日，美國能源信息署（EIA）將此前被認為頁巖油儲量占全美2/3的蒙特利頁巖油可采儲量預(yù)測值從137億桶猛降至6億桶。這無疑是給了時下火熱的“頁巖革命”當頭一棒，不少媒體紛紛宣稱“美國‘頁巖氣革命’及能源瀕臨破滅”。誠然，美國“頁巖氣革命”還能輝煌多久？我們無從知曉也很難預(yù)測，但美國“頁巖氣革命”促進美國國內(nèi)油氣產(chǎn)量快速增長，對全球油氣市場正在產(chǎn)生不可估量的影響。而促進這一成功的原因更值得我們研究借鑒。

首先，美國政策體系為頁巖氣開發(fā)提供了多方面的政策扶植。長期以來，美國政府都支持和鼓勵對本土非常規(guī)油氣資源特別是頁巖氣的勘探開發(fā)，并為此陸續(xù)出臺了一系列的扶植政策。這些扶持政策主要表現(xiàn)在稅收減免、財政補貼、開放天然氣價格、管道運輸規(guī)范及技術(shù)研發(fā)等方面。

稅收減免及財政補貼是美國政府支持頁巖氣開發(fā)的主要政策形式。在頁巖氣開發(fā)初期，美國政府出臺的一系列優(yōu)惠政策，極大地增加了非常規(guī)油氣鉆井的積極性，促進了頁巖氣產(chǎn)量的上漲。例如，1980年出臺的《能源意外獲利法》明確規(guī)定非常規(guī)油氣井的補貼額度為每桶油當量3美元，這一補貼一直持續(xù)到1992年，被認為是誘發(fā)美國“頁巖氣革命”的關(guān)鍵政策。1978年的《天然氣政策法案》放松對天然氣價格的管控，使天然氣價格市場化，小公司具有平等的機會參與到頁巖氣開發(fā)中來——事實上，中小企業(yè)才是美國頁巖氣開發(fā)的中堅力量。管網(wǎng)運行的市場化公平準入機制，以及政府對管道公司實行的稅率減免政策，也為頁巖氣提供了良好的管輸條件。

同時，美國政府還為頁巖氣等非常規(guī)能源的技術(shù)研發(fā)提供了巨大的財政支持。美國政府設(shè)立了專門的非常規(guī)油氣資源研究基金，開展了針對頁巖氣研發(fā)的“東部頁巖氣項目”，投入大量資金用于非常規(guī)油氣技術(shù)的研發(fā)。在頁巖氣開發(fā)的30多年內(nèi)，美國政府先后投入60多億美元用于非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)，其中用于培訓(xùn)和研發(fā)的費用就將近20億美元。

其次，美國監(jiān)管體系規(guī)范頁巖氣開發(fā)的健康和可持續(xù)發(fā)展。由于頁巖氣的開發(fā)存在特殊的環(huán)境危害，美國政府特別重視對頁巖氣開發(fā)的監(jiān)管，嚴格規(guī)范頁巖氣開發(fā)的各個方面，保障頁巖氣的可持續(xù)開發(fā)。

頁巖氣開發(fā)的監(jiān)管體系是在傳統(tǒng)油氣監(jiān)管的基礎(chǔ)上形成的，監(jiān)管機構(gòu)基本與常規(guī)油氣一致。美國頁巖氣的監(jiān)管框架具有“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”的特點：在聯(lián)邦層面，頁巖氣開發(fā)的主管部門為美國能源部，其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會為主要的監(jiān)管機構(gòu)，同時，聯(lián)邦環(huán)境保護署司職大部分聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)，土地管理局和林務(wù)局管理在聯(lián)邦所屬土地上進行的頁巖氣開發(fā)活動，財政部負責制定部分財稅優(yōu)惠政策，勞工部和運輸部也對頁巖氣開發(fā)相關(guān)環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。在州及地方層面，地方機構(gòu)發(fā)揮著更為實質(zhì)性的監(jiān)管作用，直接參與頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的機構(gòu)主要有州環(huán)保局、州能源委員會及州公用事業(yè)監(jiān)管委員會。州能源委員會通常制定有關(guān)場地許可、鉆井、完井和開采的相關(guān)要求，而環(huán)境和水務(wù)部門則對水資源、排放物和廢棄物管理進行監(jiān)管，州公用事業(yè)監(jiān)管委員會則主要受理頁巖氣開發(fā)過程中相關(guān)的投訴意見。

最后，美國法律體系為頁巖氣開發(fā)監(jiān)管提供有效支撐。美國嚴格管控頁巖氣開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，在頁巖氣開發(fā)過程中涉及資源產(chǎn)權(quán)和地表權(quán)利等方面的法律法規(guī)均以常規(guī)油氣資源為參照。

由于存在環(huán)保風險，頁巖氣開發(fā)面臨一系列嚴苛的環(huán)保法規(guī)，這些法規(guī)也是頁巖氣法律體系的主要構(gòu)成。頁巖氣開發(fā)涉及的主要聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)包括：1.涉及水資源監(jiān)管的《清潔水法案》規(guī)范與頁巖氣鉆井和生產(chǎn)有關(guān)的水地表排放以及生產(chǎn)場地的暴雨雨水徑流、《安全飲用水法案》規(guī)范頁巖氣開發(fā)活動中流體的地下注入；2.涉及氣體排放的《清潔空氣法案》限定從鉆探、處理和與鉆井和生產(chǎn)有關(guān)的氣體排放；3.涉及廢棄物管理的《資源保護與恢復(fù)法案》規(guī)范生產(chǎn)和危險廢棄物的處理、《綜合環(huán)境反應(yīng)補償與責任法》對有害廢物的棄置、賠償、清理和應(yīng)急反應(yīng)進行管理；4.涉及地方物種保護的《瀕危物種法案》規(guī)定頁巖氣開發(fā)過程中必須對漁業(yè)和野生動物進行保護；5.涉及土地管理的《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）要求對在聯(lián)邦土地上進行的勘探和開發(fā)應(yīng)進行詳盡的環(huán)境影響分析等。

美國政府通過政策體系引導(dǎo)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，監(jiān)管體系規(guī)范頁巖氣開采活動，法律體系嚴格管控頁巖氣開發(fā)可能造成的環(huán)境污染。可以說，這三大制度體系是美國頁巖革命成功的重要保障，對我國非常規(guī)天然氣的開發(fā)具有重要的借鑒意義。（敖曉文 ）