香港擬成立保監(jiān)局 被視為保險(xiǎn)業(yè)變革最重要舉動

《2014年保險(xiǎn)公司(修訂)條例草案》即將由香港特區(qū)政府提交給立法會首讀。當(dāng)中成立保險(xiǎn)監(jiān)管局(保監(jiān)局)的建議被視為香港保險(xiǎn)業(yè)多年來規(guī)管變革的最重要舉動。

現(xiàn)行規(guī)管保險(xiǎn)業(yè)的工作主要由保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理專員根據(jù)《保險(xiǎn)公司條例》負(fù)責(zé)。保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理專員是一名公務(wù)員，而其領(lǐng)導(dǎo)的保險(xiǎn)監(jiān)理處(保監(jiān)處)則是一個(gè)財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局轄下的政府部門。該部門設(shè)有一般業(yè)務(wù)部、長期業(yè)務(wù)部、執(zhí)法部和政策及發(fā)展部，以負(fù)責(zé)各個(gè)范疇的職務(wù)。

香港特區(qū)政府認(rèn)為這種安排與國際上金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在財(cái)政及運(yùn)作上獨(dú)立于政府的做法并不一致。同時(shí)，它指出保監(jiān)處須受政府規(guī)則及程序規(guī)限，所以在迅速應(yīng)付金融市場的急劇變化和新挑戰(zhàn)方面未能充分靈活調(diào)配資源和吸引專才。它也表示國際貨幣基金組織于2003年發(fā)表的報(bào)告中便表示以上情況是香港金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施的主要弱點(diǎn)。

另外，特區(qū)政府認(rèn)為現(xiàn)時(shí)的規(guī)管細(xì)節(jié)也有一些問題。舉例而言，香港有68500名保險(xiǎn)中介人(截至2010年的數(shù)字)，他們都受三個(gè)自我規(guī)管機(jī)構(gòu)規(guī)管，包括香港保險(xiǎn)業(yè)聯(lián)會轄下的保險(xiǎn)代理登記委員會、香港保險(xiǎn)顧問聯(lián)會及香港專業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)協(xié)會。特區(qū)政府認(rèn)為自我規(guī)管機(jī)構(gòu)是由會員資助的行業(yè)團(tuán)體，所以存在表面上或?qū)嶋H上的利益沖突問題。而且，它指出三個(gè)自我規(guī)管機(jī)構(gòu)在處理投訴機(jī)制、紀(jì)律、懲處的輕重方面并非一致。還有，這種保險(xiǎn)業(yè)自我規(guī)管的制度與國際社會里保險(xiǎn)中介人大多由獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接規(guī)管的做法并不一致。

基于這些原因，特區(qū)政府一直推進(jìn)成立保監(jiān)局的工作。前財(cái)政司司長梁錦松于2003至2004年度的財(cái)政預(yù)算案便表示，考慮把保監(jiān)處獨(dú)立于政府架構(gòu)以外。2007年，特區(qū)政府委托顧問，要求其對保監(jiān)局的管理架構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、財(cái)政和預(yù)算機(jī)制提出建議。該研究于2009年年中大致完成。而在金融海嘯發(fā)生后，前行政長官曾蔭權(quán)于2008年至2009年的施政報(bào)告中表示，“為了進(jìn)一步完善保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管架構(gòu)，我們認(rèn)為有需要設(shè)立獨(dú)立于政府架構(gòu)的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督，以增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)作及招聘員工方面的靈活性，并配合國際社會為將采用的‘風(fēng)險(xiǎn)為主資本監(jiān)管制度’作好準(zhǔn)備。”

特區(qū)政府于2010年7月公布成立保監(jiān)局的公眾咨詢，并于2011年6月公布咨詢總結(jié)及詳細(xì)建議。2012年10月至2013年1月，特區(qū)政府又進(jìn)行成立保監(jiān)局的主要立法建議的咨詢。2014年4月16日，特區(qū)政府宣布《2014年保險(xiǎn)公司(修訂)條例草案》將于4月25日刊憲，4月30日便提交立法會首讀。

在提交給立法會的文件里，特區(qū)政府已表明考慮了以下各項(xiàng)需要：一是提升對消費(fèi)者的保障及教育，以加強(qiáng)他們對保險(xiǎn)的信心及認(rèn)識；二是提升保險(xiǎn)中介人的專業(yè)水平；三是避免因不必要的規(guī)管要求阻礙行業(yè)發(fā)展及創(chuàng)新；四是減少過渡至新規(guī)管期間的不穩(wěn)定因素；五是維持規(guī)管程序的公平性、效率和透明度；六是履行國際義務(wù)。

建議成立的保監(jiān)局會以法人團(tuán)體的方式運(yùn)作。在行政長官委任下，該局會有一名主席、一名行政總裁及不少于六名董事。當(dāng)中至少有兩名董事具備保險(xiǎn)業(yè)知識或經(jīng)驗(yàn)。該局應(yīng)以保險(xiǎn)人及保險(xiǎn)中介人繳付的費(fèi)用、向特定服務(wù)使用者收取的費(fèi)用以及從所有保單的保費(fèi)中收取0.1%征費(fèi)，以應(yīng)付運(yùn)作開支。

在法定職能上，建議成立的保監(jiān)局負(fù)責(zé)規(guī)管與監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)，以促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的整體穩(wěn)定并保護(hù)現(xiàn)有及潛在的保單持有人。它亦須監(jiān)管獲授權(quán)保險(xiǎn)人及持牌保險(xiǎn)中介人遵守條例的條文；考慮及建議對與保險(xiǎn)業(yè)有關(guān)的法律的改革；促進(jìn)和鼓勵(lì)獲授權(quán)保險(xiǎn)人，維持適當(dāng)?shù)牟偈貥?biāo)準(zhǔn)及良好和審慎的經(jīng)營方式；促進(jìn)和鼓勵(lì)持牌保險(xiǎn)中介人，維持適當(dāng)操守標(biāo)準(zhǔn)；透過發(fā)牌制度，規(guī)管保險(xiǎn)中介人的行為；就保險(xiǎn)業(yè)采取適當(dāng)步驟，以協(xié)助財(cái)政司司長維持香港金融穩(wěn)定等。

建議成立的保監(jiān)局會被賦予相應(yīng)的巡查、調(diào)查以及紀(jì)律懲處的權(quán)力。這些懲處權(quán)力包括通責(zé)、罰款、暫時(shí)吊銷或撤銷保險(xiǎn)中介人的牌照或保險(xiǎn)人的授權(quán)；或禁止保險(xiǎn)中介人在一段指定時(shí)間內(nèi)就某一受規(guī)管活動申請牌照，或禁止保險(xiǎn)人在一段指定時(shí)間內(nèi)就某一保險(xiǎn)業(yè)務(wù)類別申請授權(quán)。保監(jiān)局須發(fā)布罰款指引。

而不滿該局紀(jì)律懲處決定的人士可以向一個(gè)獨(dú)立的類司法機(jī)構(gòu)(即保險(xiǎn)事務(wù)上訴審裁處)上訴。該審裁處的主席由符合資格獲委任為高等法院法官的人士出任。它可以確認(rèn)、更改或推翻保監(jiān)局所作的相關(guān)決定。

香港的保險(xiǎn)業(yè)已有170年的歷史。一般認(rèn)為，自1983年《保險(xiǎn)公司條例》通過以來，成立保監(jiān)局是保險(xiǎn)業(yè)的最重大規(guī)管變革。對于市民而言，他們都期望此次變革可以提升保險(xiǎn)業(yè)的專業(yè)水平，尤其為保單持有人提供更佳保障。  □陳振寧