霍建國：設(shè)立粵港澳自貿(mào)區(qū)條件相對成熟

 

■人物名片

霍建國商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟

合作研究院院長

 

簡介：作為一位長期從事對外經(jīng)濟政策研究的經(jīng)濟學家，霍建國在世界經(jīng)濟、對外貿(mào)易、跨國投資、經(jīng)濟合作、區(qū)域經(jīng)濟合作等領(lǐng)域有著深厚的科研積淀，曾參與過多項國家重大政策研究課題。

 

“自貿(mào)區(qū)”已成為中國經(jīng)濟生活中的熱詞，同樣是“兩會”熱議的話題。備受關(guān)注的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，承擔了貿(mào)易自由化、投資便利化、金融國際化以及行政精簡化的使命，其實質(zhì)是通過開放促進改革，以制度創(chuàng)新的試驗成果實現(xiàn)可復制的模式，成敗直接關(guān)乎改革開放全局。

 

連日來，央行“連下三城”：繼“支付機構(gòu)跨境人民幣支付業(yè)務(wù)”和“擴大跨境人民幣使用業(yè)務(wù)”的相關(guān)細則在自貿(mào)區(qū)重磅落地之后，利率市場化改革又獲新突破，上海自貿(mào)區(qū)從3月1日起放開小額外幣存款利率上限，自貿(mào)試驗區(qū)將在全國率先實現(xiàn)外幣存款利率的完全市場化，在負債產(chǎn)品市場化定價上先走一步。推動匯率雙向波動的政策意圖也已展露無遺。

 

值得一提的是，此前召開的地方兩會中，沿海、中部、沿邊共十余個地方將申報自貿(mào)區(qū)列入今年的工作重點。這意味著，自由貿(mào)易試驗區(qū)將成為中國未來改革的重要風向標。

 

上海自貿(mào)區(qū)的這場改革試驗究竟有什么樣的立意和構(gòu)想?其成果將如何惠及上海、推至全國?南方日報記者專訪了商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院院長霍建國博士。

 

南方日報特派記者 龍金光

 

實習生 鄒小玲

 

或在制造業(yè)等領(lǐng)域擴大開放

 

2014年在制造業(yè)目錄方面會有所突破，十八屆三中全會關(guān)于改革的決定已提出要開放一般制造業(yè)的外商準入條件，也會涉及到部分中高端制造業(yè)的開放內(nèi)容，但目錄的調(diào)整是需要充分論證的

 

南方日報：請您談?wù)勆虾Ｗ再Q(mào)區(qū)的這場改革試驗究竟有什么樣的立意和構(gòu)想?

 

霍建國：自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，旨在探索以市場為導向，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮作用，建立起更完善的市場機制。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的主要內(nèi)容包括：在貨物貿(mào)易領(lǐng)域里，著力開展貿(mào)易便利化改革。比如通關(guān)便利化，一線放開，二線管住，電子報關(guān)，先通關(guān)后查驗，探索適應(yīng)物流業(yè)最新發(fā)展的通關(guān)管理規(guī)則，等等。

 

在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域擴大對外開放，以提升我國服務(wù)貿(mào)易的競爭力。譬如，在第一批清單中，國務(wù)院規(guī)定六大領(lǐng)域18個部門的服務(wù)貿(mào)易，在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)率先開放，這些領(lǐng)域涵蓋了金融、航運、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)、文化和社會服務(wù)領(lǐng)域。隨著自貿(mào)試驗區(qū)的推進，會有更多服務(wù)部門對外開放。

 

與此同時，要深化涉外投資管理體制改革。這既是開放舉措，更是為改革探路。還有一個很重要的內(nèi)容就是，深化金融領(lǐng)域的對外開放。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)要打通試驗區(qū)和國際金融市場的聯(lián)通，探索利率市場化和人民幣國際化的現(xiàn)實路徑。

 

南方日報：負面清單是上海自貿(mào)區(qū)在外資準入管理制度上的重要突破，但市場對去年發(fā)布的負面清單評價并不高，認為是外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄的翻版，里面的管制措施多達190條，有些領(lǐng)域的限制甚至更嚴。對此，您如何評價?

霍建國：要實現(xiàn)投資貿(mào)易的便利化，首先要在投資領(lǐng)域改革，核心是打破現(xiàn)在的審批制度。要創(chuàng)造進一步的開放和便利，對外資實行準入前國民待遇，實施負面清單管理制度，這是一種顛覆性的制度設(shè)計。

制度設(shè)計的謹慎透露了改革試點的難度。自貿(mào)區(qū)負面清單管理模式是一次“從無到有”的探索。目前負面清單肯定還存在不足，以后對負面清單的調(diào)整工作有可能體現(xiàn)在對現(xiàn)有清單的刪減，也有可能是對個別門類的細化，這些調(diào)整會對負面清單的長短產(chǎn)生影響，但是調(diào)整的方向是逐步減少清單目錄。所以，上海方面也表示可能會出臺負面清單的2014版、2015版。

 

南方日報：從目前已經(jīng)出臺的這些細則來看，負面清單突破不夠，那么2014年的主要突破，在您看來會有哪些?

 

霍建國：上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在實行的負面清單，基本上參照了目前《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中禁止和限制類的一些內(nèi)容，在這個基礎(chǔ)上建立的。我理解，2014年在制造業(yè)目錄方面會有所突破，十八屆三中全會關(guān)于改革的決定已提出要開放一般制造業(yè)的外商準入條件，也會涉及到部分中高端的制造業(yè)的開放內(nèi)容，但目錄的調(diào)整是需要充分論證的。

 

南方日報：目前全球離岸金融中心有60多個，不同的離岸金融中心之間，跨境資金和業(yè)務(wù)向哪個方向流動，稅收和政策優(yōu)惠是指揮棒。相比而言，上海自貿(mào)區(qū)的競爭力在哪里?

 

霍建國：就上海自貿(mào)區(qū)的使命而言，它的定位不是服務(wù)于上海，而是要用三年左右時間探索出“可復制、可推廣”的樣本。在這個試驗區(qū)內(nèi)，首先，從貨物貿(mào)易方面，怎么能夠探索一個更加高效的貿(mào)易投資便利化的環(huán)境，加快服務(wù)貿(mào)易的開放;對外商投資企業(yè)怎么能夠借鑒發(fā)達國家通常采用的準入前國民待遇等一系列新的管理體制。改革取得成功經(jīng)驗后，就會推向全國更大的區(qū)域，有些成功經(jīng)驗的可復制可能會早于三年，看準了就可以推廣。在這里還會有很多開放的舉措，也是為中國下一步參與國際區(qū)域經(jīng)濟合作、加大開放力度積累經(jīng)驗。

 

“金融30條”正一一兌現(xiàn)

 

“金融30條”的大部分條款已一一兌現(xiàn)實施，如跨境人民幣業(yè)務(wù)、外匯體制改革、自由貿(mào)易賬戶設(shè)立等;還有一部分需要制定細則后，再組織實施，如利率市場化、個人境外直接投資等

 

南方日報：深化金融領(lǐng)域的對外開放，是上海自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的內(nèi)容之一，在您看來，自貿(mào)區(qū)內(nèi)金改空間有多大?

 

霍建國：金融改革是為了更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。早在去年12月，人民銀行出臺“金融30條”支持上海自貿(mào)區(qū)。央行自貿(mào)區(qū)金改內(nèi)容可以歸結(jié)為以下幾類：逐步開放經(jīng)營主體;融資便利化;匯率利率市場化;人民幣可兌換與資本賬戶開放。從具體內(nèi)容看，央行對于前兩項有較大改革力度，但對后兩項仍非常謹慎，凸顯“風險可控、穩(wěn)步推進”的思維框架?，F(xiàn)在第一步落實的是中國人民銀行于去年12月出臺的“金融30條”，因為涉及到很多內(nèi)容，它需要一個個逐步地兌現(xiàn)。

 

南方日報：金融開放作為自貿(mào)區(qū)的重點領(lǐng)域之一，若僅限于離岸業(yè)務(wù)則無多大意義，若放開利率、匯率并打通與區(qū)外聯(lián)系，則無異于全面放開金融市場，金融風險能否可控無把握。如何平衡好這個關(guān)系?目前實施金融改革的內(nèi)容有哪些?

 

霍建國：事實上，“金融30條”的大部分條款已經(jīng)在一一兌現(xiàn)實施，如跨境人民幣業(yè)務(wù)、外匯體制改革、自由貿(mào)易賬戶設(shè)立等;還有一部分需要制定細則后，再組織實施，如利率市場化、個人境外直接投資等。

 

比如，剛剛出臺的“上海自貿(mào)區(qū)外匯管理實施細則”規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)境外外匯放款金額上限由其所有者權(quán)益的30%上調(diào)至50%，境內(nèi)銀行通過國際外匯資金主賬戶吸收的存款可在不超過10%的額度內(nèi)境內(nèi)運用。

 

又如，“擴大跨境人民幣使用業(yè)務(wù)”的相關(guān)細則。進一步簡化了上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)常和直接投資項下人民幣跨境使用流程，明確了人民幣境外借款規(guī)模與使用范圍、跨境電子商務(wù)結(jié)算和人民幣交易服務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)。體現(xiàn)了區(qū)內(nèi)優(yōu)于區(qū)外的政策導向，已明確的國家出臺的各項鼓勵和支持擴大人民幣跨境使用的政策和措施，均適用于試驗區(qū)。

 

再如，國家外匯管理局上海市分局發(fā)布了上海自貿(mào)區(qū)金融外匯管理實施細則，大幅度簡化外匯管理審批流程，簡政放權(quán)。具體包括，簡化了經(jīng)常項目結(jié)售匯、購付匯單證審核;簡化直接投資外匯登記手續(xù)，直接投資項下外匯登記及變更登記下放至銀行辦理，實行外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯，促進了跨境融資的大幅度便利化。

 

南方日報：離岸市場和在岸市場之間的互動機制。即“二線”到“一線”的金融防線怎么管?

 

霍建國：這個管理肯定是要探索的，因為現(xiàn)在“一線”與“二線”不會沒有聯(lián)系，尤其是金融業(yè)務(wù)，肯定是有聯(lián)系的。所以這對金融機構(gòu)和金融交易的監(jiān)管，對脫離現(xiàn)場的所謂網(wǎng)上的監(jiān)管，都提出了新的要求，探索開放的可操作性，恰恰是難點和焦點所在。因為目前全國的金融改革開放步履艱難，開放跟不上，關(guān)鍵是監(jiān)管跟不上。

 

南方日報：怎么認定“外商”，是以注冊地為標準，還是以住所為標準?

 

霍建國：應(yīng)該是以經(jīng)營主體的注冊為標準，你不在這注冊，我不一定承認，因為它是針對主體的監(jiān)管，必須有主體在我這兒注冊，才會根據(jù)你的資金來源性質(zhì)區(qū)分你是否屬于外資的。要是內(nèi)資性質(zhì)，在境外注冊，則是另一種性質(zhì)。

 

在全國設(shè)自貿(mào)區(qū)不能一刀切

 

每個地區(qū)設(shè)立的園區(qū)不能照搬照抄，要從各自的實際情況出發(fā)，從省情、區(qū)情以及各個地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、各自所處的發(fā)展階段，以及在國家發(fā)展中的地位等角度出發(fā)，細化和設(shè)計政策

 

南方日報：在上海之外，最近已有十幾個省區(qū)市申請設(shè)立自貿(mào)區(qū)，您怎么看這個問題?

 

霍建國：中國幅員遼闊，每個地區(qū)經(jīng)濟特征和發(fā)展優(yōu)勢不同，應(yīng)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中肩負不同的使命，可能要結(jié)合不同地區(qū)特點設(shè)計不同的園區(qū)或港區(qū)進行試驗。

 

自貿(mào)區(qū)是中國經(jīng)濟增長與開放的新的亮點。地方自貿(mào)區(qū)要體現(xiàn)出改革、制度創(chuàng)新、開放的內(nèi)容，這樣就可以在全國此起彼伏地陸續(xù)形成一些改革的熱點。這會整體帶動中國經(jīng)濟快速發(fā)展，同時又可以探索出更有效的開放后的管理經(jīng)驗，這些經(jīng)驗最終要服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場的建立。如果上海自貿(mào)區(qū)的措施有效，那么繼續(xù)將自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗的模式擴大到沿海、中部、沿邊的一些地區(qū)，也是具備條件的。

 

南方日報：全國各地對開設(shè)自貿(mào)區(qū)躍躍欲試，但中央部委似乎很謹慎，上海之外的審批目前沒有表態(tài)，您怎么分析?

 

霍建國：地方申報自貿(mào)區(qū)，除了綜合保稅區(qū)的硬性條件，另一項參考標準應(yīng)是經(jīng)濟總量和地區(qū)拉動作用。從地方上來講，肯定是希望率先擴大開放，這有利于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展;但從國家的整體利益來看需要一個平衡，即十八大講的互利共贏、多元平衡、安全高效的開放原則。要考慮到各地監(jiān)管、掌控、調(diào)控的能力有多大，也需要一個開放次序的安排和統(tǒng)籌考慮。

 

南方日報：您對地方申請設(shè)立自貿(mào)區(qū)有哪些建言呢?

 

霍建國：在全國設(shè)立園區(qū)不能一刀切，每個地區(qū)設(shè)立的園區(qū)也不能照搬照抄，要從各自的實際情況出發(fā)，從省情、區(qū)情以及各個地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、各自所處的發(fā)展階段，以及在國家發(fā)展中的地位等角度出發(fā)，細化和設(shè)計政策。所以，我們現(xiàn)在需要做的非常重要的一件事，就是從全局的高度來設(shè)計不同地方的不同試驗園區(qū)。比如說，對于復雜的金融體系而言，在自貿(mào)區(qū)能夠“局部成功”的改革，未必就能放在全國范圍內(nèi)實施。對此，其他地區(qū)就要因地制宜了，可能有些地區(qū)以利用外資為主，有些地區(qū)以管理體制創(chuàng)新為主，有的可能以服務(wù)業(yè)開放為主，有的以金融為主，不同地區(qū)才會形成不同的優(yōu)勢。

 

南方日報：商務(wù)部多次強調(diào)，申請自貿(mào)區(qū)建設(shè)，必須要有特色，要可復制、可推廣。那么，廣東粵港澳自貿(mào)區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)各賦予什么樣的功能是我們所期盼的。

 

霍建國：眼下，天津的東疆保稅港區(qū)、廣東橫琴和前海、浙江舟山的綜合保稅區(qū)，均已封關(guān)運行。從硬件來看，粵港澳自貿(mào)區(qū)和天津的東疆保稅港區(qū)的條件相對較成熟。

 

廣東是一個全方位的開放格局，目前它包括了金融、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)，再加上空港物流……廣東的模式之所以比較有利，是因為我們跟香港有一個CEPA協(xié)議，CEPA項下還專門有一個服務(wù)業(yè)率先開放的協(xié)議，這個協(xié)議的落實可以和廣東自貿(mào)區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來，也就是要加快推進粵港澳全面的開放對接，形成廣東新的發(fā)展優(yōu)勢，因此，賦予廣東一個全方位的開放試驗區(qū)，是必要的。

 

天津的東疆保稅港區(qū)本來就是一個綜合保稅區(qū)，而且東疆也可能是以吸引外資為主的加工區(qū)的性質(zhì)，從加工制造便利化、管理體制改革，到負面產(chǎn)品清單模式的推廣方面，它會承擔更大的試驗區(qū)作用。